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La municipalité régionale de comté au Québec

Dany Fougères

Historien
INRS-Urbanisation, Culture et Société

La municipalité régionale de comté (MRC) est créée en 1979 quand le gouvernement du Québec adopte la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. Ce sont alors 96 de ces municipalités qui sont créées. Chaque MRC regroupe un nombre variable de municipalités locales et occupe un territoire dont la superficie varie selon les conditions géographiques et la densité de la population. En 2000, on comptait 86 MRC réparties parmi les 17 grandes régions administratives que comprend le territoire québécois.

Parallèlement aux MRC, les deux pôles urbains les plus importants du Québec correspondent à un autre type de regroupement de municipalités locales : les Communautés métropolitaines. Ainsi, les municipalités locales de l’agglomération de Montréal et celles de l’agglomération de Québec sont regroupées respectivement au sein de la Communauté métropolitaine de Montréal et de la Communauté métropolitaine de Québec. Ces deux situations particulières peuvent s’expliquer en partie par le caractère fortement (mais non exclusivement) urbain de ces aires d’habitat, alors que la MRC suggère plutôt des regroupements et une cohabitation de municipalités urbaines et rurales. Chez les chercheurs en sciences politiques et les fonctionnaires provinciaux, les termes d’organisations supralocales ou supramunicipales sont employés pour définir l’esprit englobant des institutions que sont les MRC et les Communautés métropolitaines.

À l’époque de sa création, la MRC répondait au désir gouvernemental de mettre fin au laisser-faire dans l’aménagement du territoire. Accroître davantage la concertation dans le développement des territoires et des sous-territoires régionaux devait stimuler le sentiment d’appartenance régionale et même sous-régionale par la reconnaissance de l’appartenance aux petites régions. L’élaboration d’un schéma d’aménagement constitua la première et principale responsabilité confiée à la MRC par le gouvernement québécois en 1979. Ce schéma devait aussi définir les caractéristiques de l’affectation générale des sols et être réalisé sous la responsabilité d’une assemblée des représentants des municipalités locales situées dans les limites de la MRC. Une fois adopté, le schéma général d’aménagement est approuvé par le gouvernement qui se garde un droit de désaveu. Chaque municipalité locale doit par la suite adopter, à son niveau, un plan particulier d’urbanisme dans l’esprit du schéma général.

La MRC est donc une entité politique dont la juridiction se situe à une échelle intermédiaire, entre celle du gouvernement du Québec et celle des municipalités locales (villes, villages, paroisses civiles). Si les champs de compétence de la MRC furent à l’origine clairement circonscrits dans le domaine de l’occupation du territoire, ils finirent par toucher à de vastes secteurs relatifs à la disponibilité de services, à l’usage d’équipements, à la planification et à la promotion économiques. Effectivement, moins d’une décennie après sa création, soit dans le dernier tiers des années 1980, on reconnut à la MRC la possibilité de jouer un rôle dans la mise en œuvre et la gestion de services municipaux à caractère régional. La gestion des cours d’eau, le traitement de l’eau potable et l’épuration des eaux usées sont autant de domaines qui intéressent la MRC. S’ajoutent à cela, la gestion des déchets, la voirie, l’éclairage, l’enlèvement de la neige, la planification en matière de protection contre les incendies, la sécurité civile, les domaines de la culture et des loisirs. Plus encore, le gouvernement québécois reconnaît à la MRC le pouvoir de percevoir des taxes, d’estimer les biens immobiliers et d’élaborer des politiques d’achat. Le rôle dévolu à la MRC a continué d’augmenter alors que des pouvoirs en matière de planification territoriale et de développement économique lui ont été reconnus.

La MRC est dirigée par un Conseil présidé par un préfet. Ce dernier est soit désigné par les autres maires membres du Conseil, c’est-à-dire les maires de chacune des municipalités locales qui composent la MRC, soit élu au suffrage universel par l’ensemble des électeurs de chacune des localités. Quelque 25 ans après leur création, la quasi-totalité des MRC ont encore à leur direction un préfet nommé par ses pairs. D’ailleurs, en 2007-2008, seulement huit MRC étaient dirigées par un préfet élu au suffrage universel.

L’établissement des MRC, en 1979, n’est pas un événement spontané mais bien le résultat d’un long processus de réflexion sur l’administration locale et régionale. C’est dans la vague des réformes administratives et politiques qui font suite aux rébellions de 1837-1838 que s’enracine le régime municipal québécois actuel comprenant la municipalité de comté, l’ancêtre en quelque sorte de la municipalité régionale de comté. Après plusieurs modifications temporaires du système, le législateur colonial adopte, en 1855, l’Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada. Il s’agit de la loi fondatrice du régime municipal québécois dans lequel, parallèlement à la municipalité locale, la municipalité de comté restera en fonction jusqu’à la création de la MRC en 1979. À la différence de la MRC, la municipalité de comté n’avait pour ainsi dire aucune tâche de planification du territoire et son action visait pour l’essentiel les municipalités regroupant des communautés rurales. Jusque dans la première moitié du 19e siècle, les tâches reconnues aux municipalités de comté dépassaient les questions relatives à la gestion du territoire pour englober également des questions de santé et d’assistance publique. La professionnalisation graduelle de la fonction publique québécoise, la mise en place de ministères, les transformations du monde rural et l’accroissement du phénomène urbain auront eu pour effet de rétrécir progressivement le champ d’intervention de la municipalité de comté. Dès 1855, la municipalité de comté était dirigée par un conseil de comté élu, lequel restera en fonction jusqu’à la mise en place de la MRC quelque 125 ans plus tard.

Au début des années 1960, soit à l’aube des grandes réformes de l’appareil d’État québécois et de ses institutions administratives, le Québec comptait 74 municipalités de comté qui, ensemble, regroupaient 1446 municipalités locales. Si la création de la MRC est inscrite en partie dans ce désir de professionnalisation de l’appareil d’État qui émerge dans les années 1960, elle s’est également accompagnée de préoccupations nouvelles en matière de gestion des ressources, de disparités régionales et de reconnaissance des identités des populations locales et régionales. La MRC est d’abord et avant tout une administration territoriale, subordonnée au gouvernement du Québec et vouée à la conciliation des enjeux régionaux.

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